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德國應急管理培訓體系的特點與啟示
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2009年5月17日至30日,筆者作為中德應急管理合作培訓項目成員之一,奔赴德國進行了為期兩周的應急管培訓學習。學習期間,德國應急管理培訓體系給筆者留下深刻印象。
一、專門化的應急管理培訓系統
德國有著專門的應急管理培訓系統,遵循決策與執行相分離的原則,應急管理培訓分為兩個系統。一類是對應急管理負有政治責任的決策者培訓,由聯邦政府內政部公民保護與災難救援署(以下簡稱BBK)所轄的應急管理、規劃與公民保護學院(以下簡稱AKNZ)承擔培訓任務。接受培訓的學員是在應急管理中負有領導、決策、指揮、規劃、評估、培訓等職能的領導人員,他們共同構成德國應急管理的行政指揮中心。這類學員主要包括德國聯邦議會的議員、聯邦州長,縣長,大城市市長、聯邦政府內閣成員、州政府內閣成員、聯邦軍隊領導階層、警察部門領導階層、重要基礎設施企業的高層管理人員、新聞發言人、負有領導功能的醫院急救醫師以及其它公民保護單位負責人。另一類是對應急管理的執行者培訓。應急管理的執行者是在各種應急救援情況下的現場專業救援人員,他們運用各種專業救援知識與技術裝備,負責災難現場的指揮、協調與技術救援工作,由此構成了德國應急管理的策略執行中心。對應急管理的執行者培訓主要采取分散化的方式進行,消防隊、警察、聯邦技術救援署以及參與應急救援的幾個主要志愿者組織都有自己的應急救援培訓系統與培訓課程。以德國聯邦技術救援署(以下簡稱THW)為例,其組織系統包括:一個總部、8個跨州間協會、66個跨縣市間區域辦公室、1個物流中心、兩所培訓學院、668個地方技術救援小組。全署共有800名專職公務員,另約有80000名志愿者。THW的主要職責有三項:一是代表德國聯邦政府進行國際災難救援;二是負責戰爭時期的德國公民保護;三是應州及地方政府的要求進行災難技術救援。德國聯邦技術救援署90%的培訓任務都由分散于全國各地的地方技術救援小組承擔。每個地方技術救援小組都有相同的標準化技術救援裝備和培訓體系,接受培訓的對象都是THW的志愿者。還有10%的培訓任務由THW的兩所培訓學院承擔。
二、專兼結合、以兼為主的培訓師資構成模式
德國應急管理的培訓師資力量強,素質高。無論是在AKNZ還是在THW,其培訓師資都采取專兼結合、以兼為主的構成模式。以AKNZ為例,全院約有100名職工,其中僅有30名專職授課教師,另70名為教學后勤輔助人員。但AKNZ每年約有500次教學研討專題,培訓學員超過8000人。大量的教學任務僅靠學院的自有師資力量是遠遠不夠的。因此,AKNZ外聘了約150名兼職教師。他們大都是BBK的專家級官員,還有一些是應急管理領域的專家。盡管這些兼職教師不在學院掛名,但他們是學院開展培訓的主要依靠力量。AKNZ根據培訓項目需要,針對性地聘請部分兼職教師授課。比如危機心理干預就聘請BBK負責危機心理干預的官員來授課;志愿者體系課程就聘請BBK負責志愿者工作的官員來授課;危機新聞發布課程就聘請有過記者經歷的原國防部新聞發言人來授課。這樣的師資結構有利于把應急管理的實際問題與實戰經驗帶到培訓中來,理論與實踐結合緊密,探討問題專業深入,使得培訓學員在應急管理觀念、視野、技能上都得到了較大提高,培訓效果較好。
在THW所管轄的兩所培訓學院里,專職教師同樣很少,其身份屬于聯邦政府的公務員,但他們都有過長期的THW志愿者經歷,而且還是其中的佼佼者。而對大約8萬名志愿者的培訓都是由兼職的志愿者來承擔。668個地方救援小組分布在德國各地,每個地方救援小組都由一名專業救援技術精湛、資歷較深的志愿者擔任負責人,主要工作是義務開展THW志愿者的技術救援課程培訓。筆者曾考察了一個位于德國波恩市的地方技術救援小組,其負責人就是一位來自波恩大學的教授,在他的帶領下,該地方技術救援小組的志愿者利用周末或其它休息時間進行技術救援培訓與演練。
即使是德國應急管理培訓系統的專職教師,他們并不僅僅是理論專家,他們同樣都經過培訓,有著豐富的應急管理實踐經驗,因此與外聘教師授課風格、水平并無明顯區別。這些專職教師一專多能,既要承擔某些培訓課程的講授與研討,同時又是培訓項目和班次的管理者與服務者,類似于班主任的角色。由于是專職教師來負責培訓項目的設計、管理以及部分授課,因此整個培訓項目的培訓內容體系、培訓方法等都比較符合學員的實際需求。
三、培訓對象的行業性與培訓班次設置的層次性
德國應急管理的培訓對象主要限定于從事應急管理工作的相關人員,具有明顯的行業性特征。這些人履行職責需要提高應急管理能力。如AKNZ,其主要職能之一就是為國內和國外應急管理的行政指揮中心人員提供公民保護與災難救援的培訓與進修。按照行業性要求培訓學員,就能增強培訓內容的針對性,也能為科學合理地設置培訓班次打好基礎。AKNZ根據培訓學員的應急管理知識基礎與崗位職責,分別開展初級班、中級班和高級班的培訓。任何一位到初級班培訓的學員,都要在培訓開始之前,利用AKNZ的網絡課堂,業余自覺學習應急管理基礎理論。隨后,根據網絡課堂的學習情況,AKNZ對每個學員進行測試,并最終決定是否發放入學通知。初級班、中級班、高級班的培訓是一個循序漸進的過程,學員不能打亂培訓順序,只有經過初級班的培訓,才能進入中級班,最后進入高級班學習。初級班主要學習應急管理的基礎理論、危機管理,并進行專題研討,每班學員不超過30人。中級班繼續加深專業知識,學習應急管理某一專門領域指揮和危機管理。在中級班,學院同時邀請兩個不同的行政指揮中心人員,各13人,通過對抗演練與交流來分享應急管理經驗。高級班階段,學員需要繼續加深專業知識,同時對應急管理采取多部門綜合協調。高級班的教育培訓任務是由學院與某一聯邦部委或某一地方政府的應急管理行政指揮中心共同設計完成的,就其應急管理實際工作進行演練、討論與改進。
在德國,具體的災難技術救援由THW承擔。THW的培訓任務主要由其所轄的兩所培訓學院與668個地方救援小組承擔。培訓學員分為兩類:一類是技術救援指揮人員,另一類是技術救援專業人員培訓。技術救援指揮人員培訓又可以分為三個類別:第一是小組成員培訓,培訓班次是基礎訓練I,培_地點是THW的地方技術救援小組;第二是小組領導培訓,其培訓班次為基礎訓練II與小組領導訓練(基礎班),分別在地方技術救援小組與位于諾依豪森(Neuhausen)的THW培訓學院接受培訓;第三是團隊領導培訓,培訓班次有團隊領導培訓I、II以及公共關系培訓,培訓地點都是位于諾依豪森的THW培訓學院。這三個培訓類別、六個培訓班次,全部按照由低到高、由易到難的順序逐步提高培訓難度。
對于技術救援專業人員的培訓班次有四個:基礎訓練I、II、專業訓練I、II.前三個培訓班次都是在地方技術救援小組里進行培訓,而專業訓練II班次則是在位于哈亞(Hoya)的THW培訓學院進行培訓。四個班次的培訓難度也是按照一定順序逐步提高。所有技術救援專業人員的培訓內容都是與災難的技術應對有關,如機器操作、水凈化、發電、卡車駕駛、無線聯絡、防爆、清淤、焊接等。
德國應急管理的模擬演練培訓方法還有一個鮮明特點,即實戰性。盡管是模擬,但它不是簡單的、虛擬的角色扮演,而是完全按照實際政府應急管理模式進行的。AKNZ有四間應急管理行政指揮中心模擬教室,其演練設施與政府實際急行政指揮中心完全相同。參加培訓機構與人員都是各地各部門應急管理行政指揮中心人員與策略執行中心人員。演練時的工作任務就是學員在應急管理中的工作職責;演練的流程就是正式應急管理工作流程;演練的場景就是針對風險較大的各種災難。正是這種實戰性大大提高了模擬演練對學員工作的實效性,真正體現按需施教,學以致用,防止出現培訓效果虛置現象。
五、培訓課程設置標準化
在THW,培訓系統由三部分組成。THW位于諾依豪森的培訓學院主要提供技術救援的領導指揮人員培訓。培訓課程體系有六個標準化模塊,它們分別是S1(人力資源保障培訓)、S2(災情現場分析培訓)、S3(組織協調培訓)、S4(應急物流培訓)、S5(媒體溝通培訓)、S6(通訊技術保障培訓)。位于哈亞(Hoya)的THw培訓學院主要進行應急救援的專業技術培訓。培訓項目眾多,比如有陸上搜索、海上搜救、挖掘、機械修理、抽水泄洪、提供飲食、夜間照明、發電、爆破、重要基礎設施的緊急重建、水凈化、清除淤泥、管道營救、高空投放等。地方技術救援小組提供的是基礎培訓,最大特色就是講授與實踐操作廣泛結合。每個地方技術救援小組共有75個培訓單元,每個單元培訓時間為45分鐘。按照標準化的要求設置培訓內容,從而保證了THw的所有志愿者都能接受大體一致的技術救援培訓。
(一)完善我國應急管理培訓的體制機制
(二)應急培訓師資專兼結合、以兼為主
(三)優化培訓內容,突出應急管理培訓的操作性與實踐性
(四)按照行業性、長期性的要求,相對集中培訓對象
(五)突出應急管理培訓班次設置的科學性與針對性
(六)提高應急管理培訓課程的標準化程度
注:本文為江西省社會科學研究基金“十一五”(2008)規劃課題:“政府應急管理能力評價體系研究”(08SH26)階段性成果。
作者簡介:
凌學武,中共江西省委黨校公共管理學教研部講師。