德國應急管理培訓體系的特點與啟示

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2009年5月17日至30日，筆者作為中德應急管理合作培訓項目成員之一，奔赴德國進行了為期兩周的應急管培訓學習。學習期間，德國應急管理培訓體系給筆者留下深刻印象。


        一、專門化的應急管理培訓系統

        德國有著專門的應急管理培訓系統，遵循決策與執行相分離的原則，應急管理培訓分為兩個系統。一類是對應急管理負有政治責任的決策者培訓，由聯邦政府內政部公民保護與災難救援署（以下簡稱BBK）所轄的應急管理、規劃與公民保護學院（以下簡稱AKNZ）承擔培訓任務。接受培訓的學員是在應急管理中負有領導、決策、指揮、規劃、評估、培訓等職能的領導人員，他們共同構成德國應急管理的行政指揮中心。這類學員主要包括德國聯邦議會的議員、聯邦州長，縣長，大城市市長、聯邦政府內閣成員、州政府內閣成員、聯邦軍隊領導階層、警察部門領導階層、重要基礎設施企業的高層管理人員、新聞發言人、負有領導功能的醫院急救醫師以及其它公民保護單位負責人。另一類是對應急管理的執行者培訓。應急管理的執行者是在各種應急救援情況下的現場專業救援人員，他們運用各種專業救援知識與技術裝備，負責災難現場的指揮、協調與技術救援工作，由此構成了德國應急管理的策略執行中心。對應急管理的執行者培訓主要采取分散化的方式進行，消防隊、警察、聯邦技術救援署以及參與應急救援的幾個主要志愿者組織都有自己的應急救援培訓系統與培訓課程。以德國聯邦技術救援署（以下簡稱THW）為例，其組織系統包括：一個總部、8個跨州間協會、66個跨縣市間區域辦公室、1個物流中心、兩所培訓學院、668個地方技術救援小組。全署共有800名專職公務員，另約有80000名志愿者。THW的主要職責有三項：一是代表德國聯邦政府進行國際災難救援；二是負責戰爭時期的德國公民保護；三是應州及地方政府的要求進行災難技術救援。德國聯邦技術救援署90%的培訓任務都由分散于全國各地的地方技術救援小組承擔。每個地方技術救援小組都有相同的標準化技術救援裝備和培訓體系，接受培訓的對象都是THW的志愿者。還有10%的培訓任務由THW的兩所培訓學院承擔。


        二、專兼結合、以兼為主的培訓師資構成模式

        德國應急管理的培訓師資力量強，素質高。無論是在AKNZ還是在THW,其培訓師資都采取專兼結合、以兼為主的構成模式。以AKNZ為例，全院約有100名職工，其中僅有30名專職授課教師，另70名為教學后勤輔助人員。但AKNZ每年約有500次教學研討專題，培訓學員超過8000人。大量的教學任務僅靠學院的自有師資力量是遠遠不夠的。因此，AKNZ外聘了約150名兼職教師。他們大都是BBK的專家級官員，還有一些是應急管理領域的專家。盡管這些兼職教師不在學院掛名，但他們是學院開展培訓的主要依靠力量。AKNZ根據培訓項目需要，針對性地聘請部分兼職教師授課。比如危機心理干預就聘請BBK負責危機心理干預的官員來授課；志愿者體系課程就聘請BBK負責志愿者工作的官員來授課；危機新聞發布課程就聘請有過記者經歷的原國防部新聞發言人來授課。這樣的師資結構有利于把應急管理的實際問題與實戰經驗帶到培訓中來，理論與實踐結合緊密，探討問題專業深入，使得培訓學員在應急管理觀念、視野、技能上都得到了較大提高，培訓效果較好。


        在THW所管轄的兩所培訓學院里，專職教師同樣很少，其身份屬于聯邦政府的公務員，但他們都有過長期的THW志愿者經歷，而且還是其中的佼佼者。而對大約8萬名志愿者的培訓都是由兼職的志愿者來承擔。668個地方救援小組分布在德國各地，每個地方救援小組都由一名專業救援技術精湛、資歷較深的志愿者擔任負責人，主要工作是義務開展THW志愿者的技術救援課程培訓。筆者曾考察了一個位于德國波恩市的地方技術救援小組，其負責人就是一位來自波恩大學的教授，在他的帶領下，該地方技術救援小組的志愿者利用周末或其它休息時間進行技術救援培訓與演練。


        即使是德國應急管理培訓系統的專職教師，他們并不僅僅是理論專家，他們同樣都經過培訓，有著豐富的應急管理實踐經驗，因此與外聘教師授課風格、水平并無明顯區別。這些專職教師一專多能，既要承擔某些培訓課程的講授與研討，同時又是培訓項目和班次的管理者與服務者，類似于班主任的角色。由于是專職教師來負責培訓項目的設計、管理以及部分授課，因此整個培訓項目的培訓內容體系、培訓方法等都比較符合學員的實際需求。  

        三、培訓對象的行業性與培訓班次設置的層次性

        德國應急管理的培訓對象主要限定于從事應急管理工作的相關人員，具有明顯的行業性特征。這些人履行職責需要提高應急管理能力。如AKNZ,其主要職能之一就是為國內和國外應急管理的行政指揮中心人員提供公民保護與災難救援的培訓與進修。按照行業性要求培訓學員，就能增強培訓內容的針對性，也能為科學合理地設置培訓班次打好基礎。AKNZ根據培訓學員的應急管理知識基礎與崗位職責，分別開展初級班、中級班和高級班的培訓。任何一位到初級班培訓的學員，都要在培訓開始之前，利用AKNZ的網絡課堂，業余自覺學習應急管理基礎理論。隨后，根據網絡課堂的學習情況，AKNZ對每個學員進行測試，并最終決定是否發放入學通知。初級班、中級班、高級班的培訓是一個循序漸進的過程，學員不能打亂培訓順序，只有經過初級班的培訓，才能進入中級班，最后進入高級班學習。初級班主要學習應急管理的基礎理論、危機管理，并進行專題研討，每班學員不超過30人。中級班繼續加深專業知識，學習應急管理某一專門領域指揮和危機管理。在中級班，學院同時邀請兩個不同的行政指揮中心人員，各13人，通過對抗演練與交流來分享應急管理經驗。高級班階段，學員需要繼續加深專業知識，同時對應急管理采取多部門綜合協調。高級班的教育培訓任務是由學院與某一聯邦部委或某一地方政府的應急管理行政指揮中心共同設計完成的，就其應急管理實際工作進行演練、討論與改進。


        在德國，具體的災難技術救援由THW承擔。THW的培訓任務主要由其所轄的兩所培訓學院與668個地方救援小組承擔。培訓學員分為兩類：一類是技術救援指揮人員，另一類是技術救援專業人員培訓。技術救援指揮人員培訓又可以分為三個類別：第一是小組成員培訓，培訓班次是基礎訓練I,培_地點是THW的地方技術救援小組；第二是小組領導培訓，其培訓班次為基礎訓練II與小組領導訓練（基礎班），分別在地方技術救援小組與位于諾依豪森（Neuhausen）的THW培訓學院接受培訓；第三是團隊領導培訓，培訓班次有團隊領導培訓I、II以及公共關系培訓，培訓地點都是位于諾依豪森的THW培訓學院。這三個培訓類別、六個培訓班次，全部按照由低到高、由易到難的順序逐步提高培訓難度。


        對于技術救援專業人員的培訓班次有四個：基礎訓練I、II、專業訓練I、II.前三個培訓班次都是在地方技術救援小組里進行培訓，而專業訓練II班次則是在位于哈亞（Hoya）的THW培訓學院進行培訓。四個班次的培訓難度也是按照一定順序逐步提高。所有技術救援專業人員的培訓內容都是與災難的技術應對有關，如機器操作、水凈化、發電、卡車駕駛、無線聯絡、防爆、清淤、焊接等。  

        四、突出模擬演練的培訓方法
 
        德國應急管理培訓方法具有多樣化與實戰性特點，除了課堂講授、專題研討、案例展示等傳統的教學方法外，他們還廣泛采用情景模擬、桌面推演、實地演練等培訓方法。這種突出模擬演練的培訓方法非常適合應急管理實踐強的特點。一般說來，模擬演練要比一些傳統的培訓方法更為有效。就拿案例教學來比較，案例教學往往是對已有的案例進行分析，找出問題原因，分析對策，學員缺乏身臨其境的感覺，參與其中的程度比較低。而模擬演練的方法，首先可以設置一個場景，讓學員馬上進入危機狀態，給定危機的時地點、災情、任務及完成任務時限間場景，并分配給每個學員具體的行政指揮中心人員角色，并承擔相關部門的應急職責。整個培訓班次的學員就組成一個應急管理行政指揮中心，面對災情，要在一定情景中進行危機決策與協調。演練的過程與最后的決策成果由教師來評判并討論。模擬演練的培訓方法對學員以往的知識與經驗構成是很大的挑戰，要求學員具有較高的快速學習能力與扎實的專業基礎知識，同時，也要求學員具有較高的知識運用能力，把各種專業知識與技能融會貫通，快速應對危機。

        德國應急管理的模擬演練培訓方法還有一個鮮明特點，即實戰性。盡管是模擬，但它不是簡單的、虛擬的角色扮演，而是完全按照實際政府應急管理模式進行的。AKNZ有四間應急管理行政指揮中心模擬教室，其演練設施與政府實際急行政指揮中心完全相同。參加培訓機構與人員都是各地各部門應急管理行政指揮中心人員與策略執行中心人員。演練時的工作任務就是學員在應急管理中的工作職責；演練的流程就是正式應急管理工作流程；演練的場景就是針對風險較大的各種災難。正是這種實戰性大大提高了模擬演練對學員工作的實效性，真正體現按需施教，學以致用，防止出現培訓效果虛置現象。

        五、培訓課程設置標準化
 
        德國按照標準化的要求開發應急管理培訓課程，現已基本覆蓋了應急管理的各個流程及不同專業領域。在AKNZ,學院可以提供六個應急管理領域的培訓課程：第一培訓領域是公民保護培訓的基礎課程以及各個研討班的協調、溝通與管理；第二培訓領域是對災難防護中領導者的培訓；第三培訓領域是國內國際應急管理培訓、軍民合作培訓；第四培訓領域是公民保護的特殊知識培訓；第五培訓領域是應急管理戰略規劃培訓；第六培訓領域是應急管理跨州演練。在這六大培訓領域里，具體設置的專題講授與研討的課程有：國家安全預先保障、行政機關的危機管理（包括關鍵基礎設施運營）、危機協調與溝通、突發事件的社會心理干預、原子生化危害的防治與保護、救災醫學、軍民合作、災難現場的文化遺產保護、交通與食品保障、重要基礎設施的保護、應急管理策略執行方面的領導與管理、IT與通信技術保障。

        在THW,培訓系統由三部分組成。THW位于諾依豪森的培訓學院主要提供技術救援的領導指揮人員培訓。培訓課程體系有六個標準化模塊，它們分別是S1（人力資源保障培訓）、S2（災情現場分析培訓）、S3（組織協調培訓）、S4（應急物流培訓）、S5（媒體溝通培訓）、S6（通訊技術保障培訓）。位于哈亞（Hoya）的THw培訓學院主要進行應急救援的專業技術培訓。培訓項目眾多，比如有陸上搜索、海上搜救、挖掘、機械修理、抽水泄洪、提供飲食、夜間照明、發電、爆破、重要基礎設施的緊急重建、水凈化、清除淤泥、管道營救、高空投放等。地方技術救援小組提供的是基礎培訓，最大特色就是講授與實踐操作廣泛結合。每個地方技術救援小組共有75個培訓單元，每個單元培訓時間為45分鐘。按照標準化的要求設置培訓內容，從而保證了THw的所有志愿者都能接受大體一致的技術救援培訓。
 
        六、幾點啟示
 
        我國目前正處在社會轉型之際，各種突發事件層出不窮，政府的應急管理壓力巨大。盡管德國應急管理教育培訓與我國相比，具有國情差異與地域局限，但其中一些好的培訓思想、方法及措施對建立我國應急管理培訓體系具有啟發意義。

        （一）完善我國應急管理培訓的體制機制
 
        我國應急管理培訓一個突出現象是培訓機構與模擬演練組織的分散性。各類、各級干部培訓機構和高校都開設了應急管理或危機管理的培訓課程，但課程內容并不統一，培訓形式各有招數，模擬演練五花八門。如干部培訓機構在應急管理培訓中由于缺乏專門的場地和設施，往往結合案例教學以“紙上談兵”的形式為主。而有關政府應急管理部門的模擬演練則各自為戰：消防部門的練滅火、公安部門演練除暴、海事部門演練水上救援、武警演練反恐，往往缺乏統一規劃和專業人員的指導。因此，借鑒德國的模式，建議國家應開辦專門的應急管理學院，把對我國各級各地黨政機關、企事業單位、社會團體的應急管理領導人員相對集中起來，在專門的應急管理學院進行專業訓練。目前，國家行政學院正在籌建應急管理學院，應該以此為契機，相對集中培訓力量和機構，構建全國各省市的專門應急管理培訓中心。鑒于多數地方省市行政學院與黨校已經合并，又由于黨校系統作為干部培訓的主渠道，應該把應急管理培訓中心設置在各省市黨校系統或行政學院系統。同時，加大上級應急管理培訓機構對下級培訓機構的指導與培訓，力爭在應急管理培訓系統內做到資源共享、演練場所設施共用，從而實現應急管理培訓的全國一盤棋格局。

        （二）應急培訓師資專兼結合、以兼為主
 
        根據德國應急管理培訓師資力量的構成經驗，應急管理培訓課程大可不必都由培訓學院或應急管理中心的教師全部承擔。各級應急管理培訓中心只需招聘少量教師和專家，他們即負責授課又負責應急培訓項目的設計，還可自主管理外聘教師。這樣做的好處是減少教師編制及財政負擔，同時還可以外聘應急管理專家授課，把鮮活的應急管理經驗帶進課堂，提高培訓的針對性與生動性。

        （三）優化培訓內容，突出應急管理培訓的操作性與實踐性
 
        我國應急管理培訓水平參差不齊，但一個總的事實是培訓水平整體較低。部分省市黨校和行政學院所開展的應急管理培訓只是在主體班上設置一個或兩個專題，泛泛而談應急管理的基礎理論與案例。這樣蜻蜒點水式的培訓，一是難以涵蓋應急管理的一些專業領域，比如危機的心理干預、危機狀況下的決策、風險分析、媒體溝通等管理實務；二是難以深入解決應急管理中的深層次難題；三是不能體現應急管理培訓的操作性與實踐性，培訓效果大打折扣。目前全國黨校和行政學院系統只有上海和天津黨校建立了應急管理培訓演練室，更多省市黨校和行政學院對應急管理培訓只停留在課堂講授與案例分析上。借鑒德國應急管理培訓經驗，應逐步擴大應急管理培訓的專業領域，大量采用情景模擬、桌面推演、實地演練等培訓方法，注重應急管理的操作性與實踐性。

        （四）按照行業性、長期性的要求，相對集中培訓對象
 
        德國應急管理的培訓對象都是負有政治責任的行政指揮中心人員與應急策略執行人員。培訓教師也是專業的應急管理專家，這種模式可以稱為專門機構對專業人員的培訓。反觀我國應急管理培訓，幾乎可以稱為非專業機構對非專業人員的培訓。一方面，我國應急管理培訓的專業化師資很少，另一方面，培訓對象很多不是從事應急管理的領導人員與救援人員。而且我國的干部培訓流動性比較大，也許今年還從事應急管理工作，接受應急管理培訓，但到明年，學員就可能不再從事應急管理工作。這樣既浪費應急培訓資源，又浪費應急管理人才。建議向德國學習，應強化應急管理培訓對象的行業性與長期性，這樣既能穩定應急管理人才隊伍，也能使學員快速積累經驗，提高能力。

        （五）突出應急管理培訓班次設置的科學性與針對性
 
        德國應急管理的培訓班次設置遵循從低到高、從易到難，分類分級、循序漸進的原則，根據應急管理的決策與執行兩大職能，對培訓學員根據其工作職責與特點分成兩大類別，不管是對行政指揮中心人員的培訓，還是對應急策略執行人員的培訓，都是按照逐步提高能力的思路設置班次。在我國，不同層級政府的應急管理人員所要求具有的能力也是不相同的，不同級別的不同地域的應急管理工作部門，其工作性質、任務、實際情況及特點等各不相同，培訓要有很強的針對性，要能激發學員興趣，滿足學員需求，才能取得好的效果。我國應急管理培訓班次的設置，也要分層分級，還要考慮地域特征，真正突出培訓班次設置的科學性與針對性。

        （六）提高應急管理培訓課程的標準化程度
 
        培訓課程體系的標準化，并不是說所有培訓學員都要接受相同的培訓課程與內容。德國應急管理培訓課程體系的標準化，是要保障同類同級的培訓學員接受到大體一致的培訓知識與技能。如對THW的志愿者培訓，所培訓項目與培訓時間都有嚴格規定，不能隨意增加與減少，培訓完成之后，還要進行嚴格的考核。我國應急管理培訓課程內容設置還沒有一個科學的標準，具體專題設置也沒有統一規范。建議開發一套科學、合理、標準的應急管理課程體系，使其成為開展應急管理培訓的基礎。

        注：本文為江西省社會科學研究基金“十一五”（2008）規劃課題：“政府應急管理能力評價體系研究”（08SH26）階段性成果。

        作者簡介：

        凌學武，中共江西省委黨校公共管理學教研部講師。