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                  未來應急管理體系是怎樣的

                  來源:瞭望

                    ?應急管理體系必須以防范化解重特大安全風險,提高公共安全治理立體化、精細化、現代化水平為主線

                    ?從此次疫情應對上看,無論是人們思想觀念、自救互救能力,還是指令下達、響應速度、物資調度等方面,均有很大改進提升空間

                    ?六大體系和能力構建,是提升國家應急能力的基礎性工作,構成了從平時準備到急時應對,再到恢復平時狀態的全流程、分工協作、相輔相成的應急系統工程

                    文 | 魏際剛 崔立新

                    盡管我國抗疫已取得重大階段性成效,但反思疫情初期,及整個應對過程中的預防預警、指揮體系、物資配置、反應速度等方面暴露出的問題,對于未來完善應急管理體系、提升應急管理能力非常重要,尤其是在各類安全風險交織疊加,影響公共安全的因素日益增多的嚴峻形勢下。

                    國家應急管理體系的基本框架

                    以2003年非典(SARS)應對為轉折點,我國應急管理體系隨時代發展不斷演變。

                    2006年國務院印發《國家突發公共事件總體應急預案》。2007年《中華人民共和國突發事件應對法》提出建設“一案三制”應急管理體系。2013年,國務院辦公廳印發《突發事件應急預案管理辦法》以規范突發事件應急預案管理。2018年,應急管理部正式成立。2019年十九屆四中全會提出:“構建統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動的應急管理體制,優化國家應急管理能力體系建設,提高防災減災救災能力。”

                    就應急管理體制建設而言,我國已有針對不同威脅來源、由國務院不同部門分別負責組織管理的基本架構。如應急管理部主要負責自然災害應對及安全生產保障,國家衛健委主要負責公共衛生威脅應對,中央網信辦負責網絡安全威脅應對等。

                    地方應急管理體制上,目前全國地級市建立應急管理領導機構和辦事機構的比例分別為97.8%和96.1%,縣級政府相應比例為89.6%和80.8%。

                    在應急管理機制方面,迄今已建立國務院應急平臺,以及災害風險評估、綜合監測預警系統、應急協調聯動處置機制和恢復重建保障機制。建立了中國特色“全國一盤棋”“對口支援”等機制。

                    法制建設方面,已頒布《中華人民共和國突發事件應對法》《中華人民共和國反恐怖主義法》《中華人民共和國傳染病防治法》《中華人民共和國動物防疫法》《國家突發公共事件總體應急預案》《國家突發公共衛生事件應急預案》等法律法規。

                    基于“一案三制”的國家應急管理體系,經過2008年南方雨雪冰凍災害、汶川地震等突發災害的歷練,應急管理能力得到了質的提升。但從此次新冠肺炎疫情應對上看,無論是人們安全意識、自救互救能力,應急預案可操作性、迭代升級水平,潛力調查、信息共享水平,還是指令下達、響應速度、物資調度等方面,應急指揮協同能力、應急法律法規體系,都還有很大提升改善空間。

                    科學構建應急管理體系

                    完善應急管理體系應以防范化解重特大安全風險,提高公共安全治理立體化、精細化、現代化水平為主線,重點抓好以下幾方面工作:

                    首先,提高全民安全意識,樹立全面安全觀。

                    全社會要從以往以軍事、政治安全為主的傳統安全觀,向包括經濟、環境、科技、信息、網絡甚至生物安全等非傳統安全在內的全面安全觀轉變。要認識到國家安全威脅不只是來自于國外,更需要重視來自于國內問題的安全威脅。

                    其次,設立國家層面統一領導、權責匹配、權威高效的應急指揮體系和常設機構,構建基于全面安全觀的應急管理體制。

                    突發事件應對工作誰來做、做什么、依據什么做、利用什么資源做、依靠什么力量做等問題,都是應急管理體系需要解決的問題。要圍繞這些問題“構建統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動的應急管理體制。”

                    可在國家層面設立一個具有權威性、高級別、統一指揮的應急管理常設機構。

                    充分發揮中央和地方兩方面積極性。既要加強中央在總體設計、規劃布局、統籌協調、整體推進、督促落實等方面的職責,發揮指導協調作用;又要堅持分級負責、屬地管理為主的原則,進一步強化地方在突發事件應對中的主體意識、主體責任、主體作用。

                    六大體系和能力建設

                    突發事件應對包括預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等多個環節的全鏈條管理過程。圍繞這些過程,要進一步強化以下六大體系與能力建設,做到事前“無急有備”,事中“有急能應”,事后“應后能進”。

                    一是應急預測預警體系和風險評估能力建設。

                    其關鍵是信息平臺和信息系統構建,以及利用機器學習等大數據、計算機及信息技術對微信、微博等社交網絡平臺大數據的監測和分析,實現風險評估自學習、自辨識,事態趨勢及影響自推演、自優化。并按照可能發生的緊急情況的嚴重性和緊急程度確定相應的預警級別,制定分級管理辦法。

                    預測預警的準確性需依靠專業的科研人員和專家。如這次疫情應對中,疫情集中的區域衛生人力資源尤為匱乏,各地未能因地制宜進行醫務人員數量、科室、救治層次等分配維度的風險評估。

                    二是經濟實力潛力調查體系和柔性生產能力構建。

                    構建經濟實力潛力調查體系應以區縣為單位,對地域范圍內的經濟實力、社會發展程度、組織建設狀況以及物資儲備生產及服務能力儲備、人員(包括志愿者)儲備及培訓情況,乃至資金、信息、科技儲備情況等實力、潛力狀況,進行數據收集并信息化且動態維護更新。該體系不僅是對本地經濟實力等進行調查獲取數據,關鍵是對經濟潛力進行全面科學分析,科學預測潛力總量,即在緊急狀態下的最大可動用量,進而考慮整個供應鏈狀況,計算全供應鏈生產運作能力,以防單個企業擴展生產時,遭遇到原材料采購或物流運輸方面的瓶頸。這次疫情中,相關部門對口罩、防護服、呼吸機等醫用設施設備的儲備情況和生產能力就缺乏基本掌握。

                    另外,從中國石油火速打通口罩制造全產業鏈,從口罩基礎原材料生產商升級為集基礎原材料供應、核心材料制造技術研發與產品制造于一身的綜合供應商的案例,可以看到柔性生產能力建設的重要性和可能性。

                    三是應急預案體系和動態維護能力構建。

                    應急預案是針對可能發生安全威脅對國民經濟動員的需求而預先制定的系統周密的應對實施方案,用以保證應急過程的快速、準確、高效、有序,更好地滿足需求。它是一個全方位覆蓋、縱橫交錯、規范有序的科學體系。

                    目前我國應急預案分為六個層級,如針對疫情等的突發公共衛生事件預案、自然災害預案、安全生產預案等。其內容包括應急預案編制的目的背景依據、適用范圍責任、實力狀況及潛力評價,緊急狀態啟動時的指揮機構、啟動程序、響應級別,緊急情況下的經濟管制等等,還包括從緊急到恢復常態的命令發布、計劃制訂等。

                    應急預案的信息化應充分利用大數據、計算機及信息技術先天的邏輯推理和機器學習優勢,根據動態模擬發展過程,精準制定并實時維護,避免預案的針對性、實用性、可操作性不強問題。如在疫情防范下沉社區的決策中,忽略了對基層組織人力物力等資源數據的獲取和分析,導致基層資源缺失或錯配,使得諸如“應收盡收、應治盡治”等防控要求落實遲緩。

                    四是培訓、演練體系及人員專業能力構建。

                    普及相關常識、專業知識,構建完整培訓體系。在一定范圍內適時公布應急預案,在全社會范圍內公布突發事件報警電話、微信公眾號、網上信息提供平臺等。廣泛宣傳應急相關的法律法規和緊急狀態預防、避險、自救、互救、減災等常識。在大、中、小學普遍開展國防教育及防災、減災等突發事件處置教育。

                    制定定期演練制度,明確演習的隊伍、內容、范圍、場所、頻次、組織、評估和總結、經費保障等。

                    充分發揮機關團體、企事業單位、公益團體的志愿者隊伍等社會力量的作用,使其通過各種應急任務的專業技能培訓,以及包括物流、庫存、流程、質量等運營管理知識的培訓,提高專業應急能力,并為培訓合格人員發放相應專業證書,保證急時快速匹配具有相應專業能力的人員。

                    疫情應對中不難發現,從疫情期間各種假消息的傳播,到搶口罩藥品等醫療資源擠兌行為,說明公眾安全意識、應急常識以及自救互救能力都很缺乏。

                    五是決策指揮體系及快速轉換響應能力構建。

                    建立以事發地政府為主、有關部門和相關地區協調配合的領導責任制和現場指揮機構,包括加強與軍隊以及國民經濟動員部門的協作。明確各有關部門、單位的職責及相互關系,明確專家咨詢和輔助決策機制。

                    為保證指揮的權威性和統一性,決策指揮體系各部門級別要高于國民經濟其他部門。組織生產、物流供給隊伍,統一調配人力資源,將更多的人力資源引向應急部門。

                    決策體系應充分借助互聯網、物聯網、人工智能、大數據、區塊鏈等現代技術構建信息平臺快速、有效、高質量地獲取數據、分析數據,協助、支持決策指揮,提高決策指揮能力。

                    疫情應對過程中,雖然各部門建設了信息化平臺,人工智能、大數據等技術為政府防控決策提供了一定的技術支持,如排查高危人群、分析確診病例及其密切接觸者的活動情況等,但在防疫物資調配中出現的前方醫院物資告急、后方庫存堆積如山的混亂局面,暴露出應急管理信息化水平較低、快速轉換響應能力不強的短板。亟需在自動化、信息化、數字化等技術支撐下,提高應急管理水平。

                    六是應急恢復體系及持續改進能力構建。

                    具體包括征用補償機制的設計和實施,明確人員安置、補償,物資和勞務的征用補償,災后重建,污染物收集,現場清理與處理等程序和要求。重視相關人員的心理干預工作。明確捐贈資金和物資的監督與管理等事項??偨Y經驗教訓,修正應急體系中的短板和不足,構建持續改進能力。

                    針對疫情從急性期到慢性期的過渡,應急管理重心轉移為:在兼顧控制疫情和恢復生產的基礎上,有效擴大內需,彌補外需不足,對沖疫情影響,幫助企業和民眾渡過難關。

                    以上六大體系和能力構建,是提升國家應急能力的基礎性工作,構成了從平時準備到急時應對,再到恢復平時狀態的全流程、分工協作、相輔相成的應急系統工程,是我國未來應急管理體系的主要框架?!?/p>

                    (魏際剛:國務院發展研究中心產業經濟研究部研究室主任、研究員;崔立新:北京理工大學管理與經濟學院副教授)

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